8. Planificación y financiamiento para el desarrollo

Según datos proporcionados por el Ministerio de Finanzas Públicas, el crecimiento económico mundial observado en el 2022 fue de 3.4%, mostrando una moderación después de la recuperación de 6.3% observada en el 2021, según el Fondo Monetario Internacional. El crecimiento en el 2022 fue menor con respecto al esperado en enero de dicho año, ya que la expectativa de crecimiento se encontraba en 4.4%. 

La inflación mundial, que se aceleró en el 2021 y se mantuvo constante en el 2022, también llegó a sus máximos desde sus últimas décadas, disminuyendo el presupuesto real de los hogares. El aumento de precios se generó por el incremento acelerado de la demanda, las disrupciones en la oferta de las cadenas de suministros y el aumento continuo de precios de las materias primas de alimentos y energía derivados de los conflictos armados en Europa.

Para el 2024, los organismos internacionales esperan una mejora en el crecimiento de la economía mundial debido a la reducción esperada de la inflación en este año y a la disminución de los efectos negativos de la guerra en Europa, particularmente en los precios del crudo de petróleo. Después del 2024, se espera un crecimiento que converja gradualmente a su nivel de largo plazo. 

De igual manera, se espera en el 2024 que la economía nacional siga en recuperación como resultado de la mejora de la demanda interna y externa. También se espera un crecimiento positivo de las principales actividades económicas según su participación, como lo son la industria manufacturera, el comercio, mantenimiento y reparación de vehículos; entre otras. Las expectativas de inflación para el 2024 se mantendrán ancladas en el margen de tolerancia de la meta de inflación, pero existen riesgos al alza entre los cuales destaca los choques de oferta que genera un aumento de precios de las materias primas internacionales de energía y agricultura.

Tomando como base los supuestos del mediano plazo del contexto internacional, el Banco de Guatemala estima que el crecimiento del Producto Interno Bruto ronde alrededor del 2.5% a 4.5% para 2024, siendo su valor medio de 3.5%. Posteriormente se prevé que el valor medio del pronóstico de 2025 sea 3.6% y que se encuentre en 3.7% para 2028. Además, se espera que la dinámica económica internacional, principalmente en Estados Unidos, mantenga la recepción de remesas por parte de los hogares guatemaltecos. 

No obstante, los precios de los bienes y servicios de la economía están sujetos a la incertidumbre del contexto internacional relacionada con los incrementos en los precios de materia prima de energía y de agricultura que afectarían principalmente los precios de importación y exportación y podrían transmitirse a los precios del consumo privado. Asimismo, conforme avance la recuperación de la economía interna, se espera que la inflación se ubique en el límite inferior del rango de meta del Banco de Guatemala (3.0%) en el período de 2024 a 2028. 

Guatemala, como pocos países en América Latina, no posee ingresos provenientes de empresas públicas que puedan aportar el financiamiento de su crecimiento y desarrollo económico, en ese sentido a la única fuente que puede recurrir es a los impuestos de los contribuyentes. De acuerdo con información proporcionada por el Banco de Guatemala y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) el comportamiento de la carga tributaria durante la Administración Gubernamental de 2016 a 2019 fue prácticamente estático con una muy leve tendencia a disminuir, ya que en dicho período pasó del 10.8% al 10.5% del PIB, mientras que, durante el anterior Gobierno (2020–2023) tuvo un comportamiento marcado por la pandemia (caída de medio punto porcentual del PIB durante el 2020) y luego un incremento, principalmente, explicado tanto por avances tecnológicos de la Administración Tributaria (factura electrónica entre otros), como por la recuperación económica en el segundo año de la pandemia.

Con base en estos antecedentes y considerando el desempeño económico del país, se espera que para 2024 la carga tributaria pueda situarse en 12.2% del PIB; lo cual si bien no deja de ser un buen mensaje también es una reflexión al considerar que casi la mitad de los impuestos que recauda la SAT provienen de impuestos indirectos (IVA 47% del total recaudado); mientras que los impuestos directos, principalmente el ISR que ha representado una tercera parte de la recaudación total, durante los últimos diez años. Esto sugiere que una de las tareas a realizar es avanzar en la medición de la progresividad/regresividad de su sistema tributario. (Gráfica 19). 

Guatemala, carga tributaria 2016-2024*

Otra medida de financiamiento para el desarrollo, proviene de la cooperación internacional. Hasta el período previo, la cooperación internacional financió algunas acciones orientadas al desarrollo del país, no obstante, se estima que la efectividad de la ayuda para el desarrollo puede mejorar en la medida que se articule de acuerdo con las prioridades que el país ha determinado como condicionantes para el desarrollo. Esto también presupone que el sector público aumente la eficacia en la ejecución de esta cooperación, lo que contribuirá al efecto multiplicador deseado. 

La coordinación conjunta entre los entes rectores de la planificación y presupuesto, así como los cooperantes y otros actores relacionados es necesaria para la articulación de la planificación para el desarrollo y la asignación de los recursos provenientes del presupuesto público y de la cooperación internacional, por medio de una agenda en donde se prioricen las acciones en beneficio del desarrollo de los territorios y pueblos indígenas. 

Para lograr los cambios que el país demanda y necesita, se requiere de una efectiva articulación de los procesos de planificación y presupuesto público, por medio de un ejercicio de planificación adaptativa, abierta, dinámica, participativa y prospectiva que oriente el quehacer institucional en la generación de los bienes y servicios públicos, así como el aumento del porcentaje del presupuesto de egresos destinados a inversión y la ejecución de éstos con transparencia y rendición de cuentas. En consecuencia, establecer medidas oportunidad para perseguir el contrabando y la defraudación contribuirán también en la mejora de las calificaciones tanto en transparencia, como en la lucha contra la corrupción y en las evaluaciones internacionales de riesgo país.

La gestión de las finanzas públicas con una perspectiva de mediano plazo permite aumentar el bienestar de los ciudadanos de un país a través de la política redistributiva del gobierno que coadyuva a la dotación de bienes y servicios para la sociedad y la reducción de los niveles de desigualdad y pobreza, objetivos que se alcanzan cuando la política fiscal produce mayor estabilidad económica, mejora la eficiencia y la distribución de los ingresos del país. Para hacer esto posible, se requiere de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que oriente la implementación de una política fiscal más predecible, más transparente, menos pro cíclica y más eficiente en lograr los objetivos antes mencionados. 

De esa cuenta, a continuación, se presenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo para el período 2024- 2028, el cual inicia definiendo los objetivos y lineamientos estratégicos de la política fiscal, así como las orientaciones en materia de ingresos, gastos y financiamiento, para posteriormente incluir las proyecciones de medio término, el análisis de orientación y sostenibilidad fiscal, y algunos escenarios alternativos.

Objetivos y lineamientos estratégicos de la política fiscal 

La política fiscal de mediano plazo de Guatemala está contenida en los principios y fundamentos del Plan Nacional de Desarrollo K´ATUN Nuestra Guatemala 2032 y se inscribe en el eje de “Riqueza para todos y todas” y en las prioridades: 

• “Estabilidad Macroeconómica en un Marco Amplio de Desarrollo” y 
• “Política fiscal como motor de la estabilidad y el crecimiento económico inclusivo”. 

Es importante considerar que, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es la guía y base de las políticas públicas, existe otra guía para la política pública de largo plazo, expresada en el compromiso asumido por el Estado de Guatemala en 2015 cuando se comprometió con la Agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en la cual se define un plan de acción para erradicar la pobreza, proteger el planeta y lograr una prosperidad sostenible para todos. 

En 2016, el gobierno decide priorizar la Agenda en función de las lecciones aprendidas en el marco de seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Para lo cual el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, aprueba la Estrategia de articulación de la Agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible con el Plan y Política Nacional de Desarrollo K´atun: Nuestra Guatemala 2032, la cual permitió priorizar los objetivos, metas e indicadores. En tal sentido, mediante punto resolutivo 15-2016, el Conadur aprueba el ejercicio de priorización de la Agenda ODS, el cual está constituido por 17 objetivos, 129 metas y 200 indicadores y, reflejando la expresión de la voluntad y el consenso de todos los actores de la sociedad guatemalteca. 

En este contexto, el objetivo estratégico de mediano plazo de la política fiscal de Guatemala es:

Asegurar que el gobierno disponga de los recursos suficientes para financiar los programas asociados al cumplimiento de las Metas Estratégicas establecidas en la Política General de Gobierno y el Plan Nacional de Desarrollo, garantizando al mismo tiempo una gestión disciplinada y transparente de dichos recursos; generando confianza en los inversionistas mediante el apoyo a la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo.

Para la consecución del objetivo estratégico se han definido los siguientes objetivos específicos: 

• Incrementar la recaudación tributaria de manera sustancial y sostenida, mediante el fortalecimiento de la capacidad recaudatoria de la Superintendencia de Administración Tributaria, con la finalidad de obtener los ingresos suficientes para financiar el gasto público y contribuir a la solidez de las finanzas públicas. 
• Coadyuvar a lograr una gestión disciplinada y transparente del gasto público, enfocada en resultados y que este en constante búsqueda de las fuentes de financiamiento necesarias para garantizar parte de la cobertura de los programas asociados al Plan Nacional de Desarrollo K´ATUN Nuestra Guatemala 2032. 
• Promover la competitividad y el crecimiento económico, a través de la asignación presupuestaria a proyectos de inversión pública productiva y social, que dinamicen la actividad económica, generen empleo y mejoren las condiciones de vida de la población. 
• Mantener un resultado fiscal de la Administración Central congruente con la estabilidad macroeconómica, para asegurar el espacio fiscal suficiente para la toma de decisiones apremiantes ante situaciones de crisis, catástrofes y otras circunstancias que afecten negativamente al país. 
• Mantener el nivel de endeudamiento de la Administración Central en concordancia con parámetros razonables. De acuerdo a la dimensión de la economía de Guatemala y la capacidad de pago del país, garantizando la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazos. 

La estrategia para alcanzar los objetivos de mediano plazo se sustenta principalmente en utilizar los lineamientos establecidos de la Política Nacional de Desarrollo K´ATUN Nuestra Guatemala 2032 y enfocando las acciones de política en las siguientes áreas: 

1. Ingreso, 
2. gasto, 
3. deuda pública y  
4. gestión financiera y transparencia. 

En tal sentido, los lineamientos estratégicos se clasifican en los siguientes cuatro aspectos:

Lineamientos estratégicos en materia de ingresos 

• Fortalecer la Administración Tributaria para el efectivo cumplimiento de las obligaciones tributarias (reducción de los niveles de incumplimiento, evasión y elusión). 
• Formalizar las unidades productivas y ampliar la base tributaria. 
• Incorporar medidas de tributación internacional. 
• Combatir el contrabando y la defraudación aduanera. 
• Revisar los gastos tributarios, incluyendo los incentivos fiscales orientados a determinadas actividades productivas. 
• Identificar otras fuentes innovadoras de financiamiento complementario del desarrollo. 
• Modificar la estructura tributaria, mediante la actualización de tasas, ampliación de la base imponible y revisión de la legislación vigente. 
• Mejorar la recaudación de los ingresos provenientes de los bienes nacionales. 
• Promover la simplificación tributaria para facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias de manera oportuna. 
• Implementar mecanismos de control y registro de los recursos provenientes de la explotación de recursos naturales.

Lineamientos estratégicos en materia de gasto 

• Aumentar la inversión para incentivar el crecimiento económico, elevando la productividad principalmente en los pequeños y medianos productores. 
• Mejorar la calidad y eficiencia del gasto público. 
• Fortalecer el gasto orientado a atender las necesidades sociales de los grupos más vulnerables en las áreas de educación, salud y nutrición, con el propósito de cumplir en el mediano plazo con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. 
• Cada entidad en el ámbito de sus competencias apoyará en la implementación de políticas e inversiones que mejoren el clima de negocios y la competitividad a nivel nacional y local. 
• Coadyuvar en la implementación de una política social activa que implique programas con enfoque progresivo y de alta incidencia sobre la población vulnerable. 
• Asegurar sistemas de protección de carácter universal que permitan promover la presencia del Estado y asegurar los derechos humanos de la población. 
• Profundizar mecanismos de transferencias monetarias condicionadas, considerando para el efecto la temporalidad apropiada que asegure las transformaciones sociales deseadas y el cumplimiento de la contraprestación por parte de los usuarios. 
• Redistribuir la riqueza para asegurar condiciones más equitativas en el ámbito económico. 
• Coadyuvar a la reactivación económica durante y post COVID-19 para generar bienestar económico y social mediante el aumento del empleo y el ingreso. 
• Fortalecer la institucionalidad para asegurar la entrega de los bienes y servicios públicos.

Lineamientos estratégicos en materia de deuda pública 

• Garantizar la sostenibilidad de la deuda pública en un marco amplio de desarrollo. 
• Implementar una política prudente de endeudamiento público, que conserve la deuda pública en parámetros razonables, acordes a la dimensión de la economía de Guatemala y las variables concernientes a su servicio. 
• Efectuar la contratación de deuda en condiciones financieras favorables para el país, minimizando los riesgos. 
• Dar cumplimiento a los compromisos de endeudamiento adquiridos por el país, realizando el pago oportuno del servicio de la deuda pública, tanto interna como externa. 
• Gestionar la realización de canjes de deuda para el financiamiento de proyectos de inversión pública y de protección del medio ambiente, con países u organismos internacionales acreedores de préstamos. (descontando la sustitución de fuente, según Decreto número 29-2022) 
• Dar seguimiento a las finanzas municipales, en particular al nivel de deuda y sostenibilidad financiera municipal, por parte de las entidades vinculadas al entorno de los gobiernos locales. 
• Presentar una estrategia de endeudamiento que permita una adecuada gestión de la deuda. 

Lineamientos estratégicos en materia de gestión financiera y transparencia 

• Asegurar los mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y auditoría social en los asuntos relacionados a las finanzas públicas. 
• Fortalecer los sistemas de información financiera y portales institucionales de transparencia. 
• Fortalecer las unidades de planificación y presupuesto para lograr una mejor programación de objetivos, metas, indicadores y resultados. 
• Fortalecer el rol de coordinación del Ministerio de Finanzas Públicas con las instituciones del Sector Público en el ámbito presupuestario y financiero. 
• Fortalecer y modernizar el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). 
• Mantener y fortalecer el libre acceso a la información y la rendición de cuentas al ciudadano. 
• Implementar acciones relacionadas con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción, pero en las que le corresponden al Ministerio de Finanzas Públicas). 
• Implementar el estándar de datos abiertos en las contrataciones públicas. 
• Facilitar procesos de adquisiciones públicas bajo un marco general de transparencia, certeza, eficiencia y competencia. 
• Implementar acciones relacionadas con estándares, iniciativas y buenas prácticas internacionales sobre transparencia fiscal, rendición de cuentas, participación ciudadana y libre acceso a la información pública. 
• Seguir avanzando en la implementación de las estadísticas congruentes con los estándares internacionales establecidos en la publicación más reciente del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional -FMI-.

Política pública como base para la programación presupuestaria 

Un documento importante en la planificación y presupuestación de mediano plazo lo constituye la Política General de Gobierno (PGG). La misma se encuentra alineada a las metas estratégicas de desarrollo (MED), agrupadas en las diez prioridades nacionales de desarrollo (PND). Por lo que la PGG se enfoca en definir lineamientos que orienten la gestión gubernamental de manera estratégica. La PGG se fundamenta la PND derivadas del proceso de integración del Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032 y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. 

En la implementación de la PGG se debe velar por la coordinación y facilitación de acciones entre las diferentes instituciones para garantizar su cumplimiento, dentro del ejercicio de sus funciones y atribuciones en el ámbito de su competencia. La aplicación de la política contribuirá a que el Estado sea más eficiente en los cambios que permitan alcanzar el desarrollo para la población guatemalteca. Sin embargo, la consecución de dichos cambios conlleva a enfrentar circunstancias que pueden incidir en los eventos de la política internacional, fenómenos meteorológicos. entre otros. 

De esa cuenta, es importante la focalización de gasto en infraestructura y en gasto social, el cual permita promover el crecimiento del sector privado y los ODS priorizados. Por lo que de privilegiar aquellas inversiones que generen las externalidades positivas (como los servicios de agua y saneamiento, atención médica preventiva y primaria, programas de educación preescolar, a nivel primario y capacitación de maestros) y aquellas con el mayor potencial de recuperación de costos y participación del sector privado como es el caso de la infraestructura vial; lograrán un mayor impacto en el desarrollo social y en la actividad económica. Además, la aprobación de préstamos plurianuales para educación, salud, seguridad alimentaria, justicia, infraestructura y agua y saneamiento facilitaría la incorporación de estas prioridades en un marco presupuestario de mediano plazo. 

Por último, cabe destacar que la orientación del gasto público, también está determinada por las rigideces presupuestarias originadas principalmente por las asignaciones establecidas por mandato constitucional, las que devienen de leyes ordinarias como el destino específico que consideran la normativa de algunos impuestos, las aportaciones que se instituyen de las leyes orgánicas de entidades descentralizadas y autónomas, así como la asignación de la nómina estatal, el pago de pensiones y jubilaciones, el servicio de la deuda pública interna y externa y otros compromisos de carácter ineludible, que limitan en cierto sentido el margen de maniobra de la política fiscal.