En cuanto a la oferta institucional de servicios de primera infancia, cabe indicar que es el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria (SINASAN) el que debe implementar la normativa gubernamental que permita velar por la reducción de la malnutrición dentro de la sociedad guatemalteca, función descrita en la Ley y la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
De acuerdo con lo establecido en el Protocolo de Actuación Conjunta del SINASAN, la SESAN envía la solicitud de gestión de asistencia alimentaria al MAGA con los listados de las familias de niñas y niños menores de 5 años con desnutrición aguda detectados, de acuerdo con los protocolos del MSPAS. Posterior a ello, se solicita al MIDES y demás instituciones la inclusión de las familias en los programas sociales o intervenciones vinculadas a seguridad alimentaria y nutricional.
El MAGA cuenta con una amplia cartera de prestación de servicios para promover la agricultura y el desarrollo rural, entre ellos, brinda capacitación, asistencia técnica y entrega insumos para implementar procesos productivos que mejoren la producción de granos básicos, hortalizas, frutas y otros cultivos, como apoyo al desarrollo económico rural, así como hace entrega de raciones de alimentos a familias que se encuentran en inseguridad alimentaria, niñas y niños con desnutrición aguda, incentivos para la realización de proyectos productivos y familias beneficiadas por medidas cautelares y judiciales.
El MSPAS cuenta con una red de servicios de salud y un sistema de referencia y contrarreferencia que en el 2011 contaba con 1,101 establecimientos en el primer nivel de atención, 346 en el segundo nivel y 45 hospitales en el tercer nivel (MSPAS, 2012), el cual resulta ser insuficiente para prestar acceso a servicios de salud a poblaciones aisladas o que enfrentan barreras físicas, económicas y culturales. Esto se refleja en el alcance de algunos indicadores básicos de salud descritos en los párrafos anteriores. A fin de hacer mejor uso de los recursos, el MSPAS ha adoptado el presupuesto por resultados por lo que formula y ejecuta programas y proyectos sobre la base de las necesidades de la población, priorizando así los departamentos, municipios o comunidades en pobreza o pobreza extrema y/o con alta prevalencia de desnutrición crónica.
A nivel comunitario, el diagnóstico, manejo y seguimiento de niñez con desnutrición infantil está a cargo de profesionales de la nutrición que laboran en las Direcciones de Área o Distrito de Salud. Según el grado de desnutrición, las niñas y niños reciben un tratamiento ambulatorio o son referidos a un Centro de Recuperación Nutricional (CRN) o a un hospital. En ocasiones, se presentan barreras lingüísticas, culturales, económicas, entre otras, en las que es necesario acompañar y convencer a las familias, comadronas u otras personas líderes de la comunidad para que permitan trasladar a las niñas y niños con desnutrición aguda a un hospital o CRN. Algo similar ocurre cuando el personal de salud identifica una mujer embarazada con complicaciones del embarazo, el traslado de la gestante a un hospital implica un proceso de negociación que no siempre es efectivo y oportuno.
Adicionalmente, cabe destacar las siguientes fortalezas del sector salud para garantizar el acceso a los servicios de salud. Primero, dispone de un marco legal, de normas y lineamientos y de una estructura institucional que permite soportar desde una perspectiva jurídica y operativa las actuaciones en favor de la primera infancia. Segundo, cuenta con un personal con capacidad técnica para desarrollar sus funciones. Tercero, tienen el apoyo de las entidades cooperantes para complementar y fortalecer las acciones en salud, incluyendo la primera infancia. Sin embargo, necesita fortalecer la implementación de su Modelo de Atención y Gestión que sigue los principios de la Atención Primaria de la Salud y de Redes Integradas de Servicios de Salud.
De acuerdo con el Código de Salud, la Ley del Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional y otros mandatos, los programas de salud y asistencia alimentaria dan prioridad a las poblaciones clasificadas como vulnerables de acuerdo con indicadores de pobreza, pobreza extrema, inseguridad alimentaria y nutricional, prevalencia de desnutrición crónica e indicadores de salud como mortalidad materna, infantil o en la niñez. La focalización es territorial y se realiza con base en los resultados de las Encuestas de Condiciones de Vida (ENCOVI), el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), la ENSMI, el Censo de Talla en Escolares o condiciones específicas en las comunidades del Corredor Seco. A nivel individual, dan prioridad a los padres y madres de niñas y niños con desnutrición aguda.
Como se ha mencionado, la SESAN cuenta con delegaciones municipales y departamentales, así como una red de monitores municipales, el MSPAS con una red de Centros y Puestos de Salud distribuidos a lo largo y ancho del país y el MAGA con delegaciones departamentales y una red de técnicos del Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (VISAN) y de extensionistas agrícolas, lo cual constituye una fortaleza para crear las condiciones de acceso requeridas. Sin embargo, hay muchas comunidades que no cuentan con la infraestructura mínima para prestar los servicios de salud y protección social o el recurso humano disponible no es suficiente para responder a las necesidades de la población.
Cada año la SESAN, el MSPAS, el MIDES y el MAGA, al igual que otras instituciones de Gobierno, elaboran el Plan Operativo Anual de Seguridad Alimentaria y Nutricional (POASAN), el cual es un instrumento del SINASAN, a través del cual las instituciones responsables de la entrega de bienes y servicios a la población, programan de forma anual los productos y subproductos de acuerdo a la naturaleza, mandato legal y rol que le corresponde a cada una, para garantizar y promover la SAN de la población más vulnerable de los diferentes ámbitos territoriales del país.
Acorde con lo establecido por el Ministerio de Educación (MINEDUC), el Nivel de Educación Inicial incluye la atención de niñas y niños desde la concepción hasta los 4 años, con el propósito de favorecer el desarrollo integral de las niñas y niños y el apoyo de sus familias. De acuerdo con la Ley Nacional de Educación, las finalidades de la educación inicial son: «1) Garantizar el desarrollo pleno de todo ser humano desde su concepción, su existencia y derecho a vivir en condiciones familiares y ambientales propicias, ante la responsabilidad del Estado. 2) Procurar el desarrollo psicosocial del niño mediante programas de atención a la madre en los períodos pre y postnatal, de apoyo y protección a la familia». Por su parte, el Nivel de Educación Preprimaria comprende la educación de las niñas y niños desde los 4 años hasta los 6 años y se ofrece a través de Párvulos 1, 2 y 3 que corresponden a las etapas de 4, 5 y 6 años. Tiene como propósito «la socialización del ser humano y la estimulación de los procesos evolutivos». Ambos niveles se organizan en dos modalidades que se orientan por el Currículo Nacional Base (CNB) y que se diferencian de acuerdo con el curso de vida.
Para atender el Nivel de Educación Inicial, el MINEDUC implementa el Proyecto de Atención Integral al Niño y la Niña Menor de 6 años (PAIN) y el programa de Acompáñame a Crecer que es una modalidad alternativa y flexible. Este programa fue creado recientemente a través del Acuerdo Ministerial 3512-2018 y el Acuerdo Gubernativo 239-2020, con el objeto de «propiciar y garantizar, dentro del contexto de sus componentes, el goce de los derechos de los niños, priorizados desde su concepción hasta los cuatro años de edad, a través de la implementación de acciones de prevención y atención integral, así como la promoción de la participación y protagonismo de la familia y la comunidad, con enfoque inclusivo, pertinencia cultural y lingüística». Este programa incluye los componentes de aprendizaje temprano, salud, nutrición adecuada, SAN, la seguridad, la protección, la comprensión y el compromiso y, se desarrolla con el concurso de otras seis entidades del Gobierno quienes deberán desarrollar la normativa pertinente para garantizar su oportuna implementación33. El programa funciona en los Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil Integral (CECODII), que también son creados por el Acuerdo, y que son espacios comunitarios en donde se articulan las acciones de todas las entidades y se desarrollan las sesiones con las niñas, niños y familias. Para su implementación disponen de coordinadores departamentales y una figura de gestor local que tiene la función de socializar el programa con las comunidades y organizar los CECODII para su implementación.
La atención educativa a la niñez de 4, 5 y 6 años, del Nivel de Educación Preprimaria, se lleva a cabo a nivel nacional en las escuelas oficiales de preprimaria, las cuales pueden ser en modalidad bilingüe o monolingüe y son atendidas por maestros(as) de educación preprimaria, de educación infantil bilingüe intercultural o de educación infantil intercultural.
En desarrollo de su mandato, a través de la Dirección de Primera Infancia de la Subsecretaría de Preservación Familiar, Fortalecimiento y Apoyo Comunitario (SPFFAC), la Secretaría de Bienestar Social (SBS) oferta los Centros de Atención Integral (CAI) que atienden niñas y niños desde los 8 meses hasta los 6 años, hijos e hijas de familias trabajadoras, en los Niveles de Educación Inicial y Preprimaria en modalidad escolarizada. En el marco del Currículo Nacional Base (CNB) del MINEDUC, y con un enfoque de Cultura de Paz y Derechos Humanos, el propósito de los CAI es garantizar un «proceso individualizado de cuidado responsable y comprometido, para propiciar una estimulación, formación y desarrollo en las áreas físicas, emocionales, cognoscitivas y sociales en la niñez atendida, promoviendo una educación participativa, creativa que potencializa las habilidades, capacidades y destrezas, bajo la corriente constructivista y pedagogía de la ternura, del afecto y de la aceptación de sí mismo» (Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República, 2021).
La SPFFAC también coordina la implementación del Centro de Educación Especial «Alida España de Arana», el cual atiende niñas y niños desde los 0 a los 14 años con discapacidad intelectual, física, sensorial – auditiva y discapacidad múltiple. El objetivo del Centro es «facilitar el acceso al aprendizaje y promover el desarrollo de las habilidades individuales y sociales en las niñas, niños y adolescentes, optimizando sus potencialidades y capacidades, partiendo de sus propias necesidades a partir de la estimulación oportuna y significativa» (Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República, 2021).
Adicionalmente, la SBS, a través del Departamento de Regulación de Centros de Cuidado Infantil Diario (DRCCID), es responsable de implementar todas las acciones de inscripción, autorización, regulación y control de los Centros de Cuidado Infantil Diario (CCID) públicos y privados, que ofertan cuidado diario y educación en el Nivel Inicial. En febrero de 2020 se atendían a 5,000 niñas y niños en 270 centros. Sin embargo, como consecuencia de las medidas de confinamiento y la crisis económica, muchos niños y niñas fueron retirados y varios centros tuvieron que cerrar, lo que derivó en una caída dramática en la cobertura, que reportó en el mes de octubre de 2020 una atención de 1,000 niños, aproximadamente.
La Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP), a través del Programa Hogares Comunitarios, creado bajo Acuerdo Gubernativo en 1991, proporciona atención integral a niñas y niños menores de 7 años de edad, hijos e hijas de madres trabajadoras, propiciando la implementación de un modelo psicopedagógico que potencialice el papel del educador natural de la familia y las comunidades que viven en situación de pobreza y pobreza extrema. Se enfoca en dos componentes principales: alimentación y educación en el área inicial y preprimaria, sin desatender la observancia de la salud preventiva, formación de hábitos y valores, así como atención psicosocial a cada niña y niño beneficiario del mismo. Otro de sus objetivos fundamentales es brindar la oportunidad a las mujeres madres de familia de escasos recursos económicos para que puedan incorporarse en actividades productivas generadoras de ingresos económicos y con ello mejorar las condiciones de vida de su núcleo familiar.
Para el logro de sus objetivos, establece redes de apoyo con el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y Municipalidades, principalmente. Existen dos modalidades de atención: 1) Hogares Comunitarios simples: que funcionan en casas familiares, con una madre cuidadora a cargo de un grupo de 10 o 12 niñas y niños (esta modalidad ya ha ido disminuyendo en su cobertura y no están autorizadas nuevas aperturas con esta modalidad).
2) Centros de Atención y Desarrollo Infantil (CADI), funciona en inmuebles aportados por Municipalidades, ONG`s u organizaciones comunitarias, bajo convenios de cooperación, en los cuales pueden ser atendidos desde 20 niñas y niños en adelante, tomando en cuenta el tamaño de cada inmueble. Al cierre del año 2020, la SOSEP atendió un promedio de entre 13 y 14 mil niñas y niños a nivel nacional.
En Guatemala, actualmente existe una iniciativa para consolidar el Sistema Nacional de Protección Especial de la Niñez y Adolescencia, el cual se compone de distintos entornos: el familiar, comunitario, municipal, departamental, el nacional y la migración. Este sistema se define como el «conjunto de instituciones, actores sociales, políticas, principios y normas existentes en el país, que coordinan procesos y medidas que se llevan a cabo para garantizar la prevención de la violencia hacia la niñez y adolescencia y la restitución de sus derechos teniendo en cuenta su opinión, identidad, edad y género» (UNICEF-Guatemala, 2022).
Para el caso de la primera infancia se tienen dos servicios específicos. En primer lugar, y como medida privilegiada para ubicar a una niña o niño en un entorno familiar, se encuentra el programa de Familias Sustitutas. Este programa tiene como misión, «acoger temporalmente en familias fortalecidas y acreditadas a niñas, niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad, contando con un equipo especializado y enfocándose principalmente en la restitución de derechos mediante alternativas de acogimiento familiar» (Secretaría de Bienestar Social, 2022). Las familias son acreditadas por la SBS teniendo en cuenta que no pueden ser familias biológicas o ampliadas de las niñas y niños en proceso de restablecimiento de derechos. Estas familias son supervisadas por el Consejo Nacional de Adopciones (CNA).
La segunda medida es la institucionalización que se puede dar a través de la oferta oficial de la SBS con el Departamento Especial de Primera Infancia (DEPI) ubicado en Zacapa o la atención a través de instituciones de protección privadas. El DEPI tiene como objetivo «garantizar servicios de calidad con la finalidad de lograr un desarrollo integral y una vida digna, las acciones van dirigidas específicamente a restituir los derechos inherentes a niñas y niños de primera infancia de 0 a 6 años y niñez de 6 a 11 años, basados en las leyes en pro de la niñez» (Secretaría de Bienestar Social, 2022). Por orden de un juez, las niñas y niños pueden ser trasladados desde distintas regiones a este Departamento Especial de Primera Infancia, lo cual implica de alguna manera un desarraigo de sus familias y territorios. El Departamento Especial de Primera Infancia es también supervisado por el CNA.
Tanto las Familias Sustitutas como el Departamento Especial de Primera Infancia acogen a las niñas y niños hasta que se resuelva su situación jurídica, lo que puede incluir la reunificación con su familia de origen, una vez se garantice que la misma es un entorno protector y garante de sus derechos, o la declaratoria de adoptabilidad. Dos terceras partes de niñas y niños llegan al DEPI por abandono y el resto, por negligencia o maltrato. El DEPI también dispone de espacios para niñas y niños con discapacidad física y auditiva, quienes son atendidos por personal especializado. Lamentablemente, a estas niñas y niños usualmente se les pasa la edad de primera infancia sin ser adoptados, por lo que permanecen en el DEPI hasta los 12 años cuando pasan a otro servicio de la SBS.
Con respecto a la protección social, desde el 2012 el MIDES viene implementando el programa Bono Social, el cual lo integran dos subprogramas: Bono Salud y Bono Educación con la intervención de transferencia monetaria condicionada. Estos programas están dirigidos a familias en situación de pobreza y pobreza extrema. Además, el MIDES entrega alimentos, láminas y otros enseres a familias en situación de crisis bajo las actividades financiadas por el Fondo de Desarrollo Social (Acuerdo Ministerial No. 236-2013). El Bono Salud es una transferencia monetaria condicionada que se entrega a familias con una madre embarazada y/o con hijos menores de 6 años. Entre las corresponsabilidades se encuentran la asistencia a los servicios de salud pública, en el marco de la salud preventiva y conforme a las normas y protocolos de salud vigentes. Se busca que la madre asista a su control prenatal y las niñas y niños asistan para cumplir con el esquema de vacunación y participar en las actividades de monitoreo del crecimiento y desarrollo del niño de acuerdo con las normas de atención del MSPAS. El Bono de Educación es una transferencia monetaria condicionada que se entrega a familias con hijos e hijas de seis a quince años. La entrega de los fondos está condicionada a que la familia inscriba en los centros educativos públicos a la niña o niño en los Niveles de Educación Preprimaria y Primaria y que cumpla con la asistencia regular durante el ciclo escolar, siendo el subprograma con mayor número de beneficiarios.
La transferencia acreditada es de Q500.00. A pesar de ser el programa con mayor cobertura dentro del MIDES, no cuenta con los recursos financieros necesarios para alcanzar a toda la población en riesgo. La cobertura del programa Bono Social contempla 21 departamentos y 323 municipios del país35.
El programa de Tarjeta de Alimentos consiste en una transferencia monetaria condicionada para alimentos de Q250.00 mensuales a familias que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema en el departamento de Guatemala en sus 17 municipios. El programa realiza diez acreditaciones en promedio al año de manera mensual a los usuarios activos que cumplen con su corresponsabilidad. La transferencia se realiza a través de una tarjeta de débito que permite efectuar la compra de alimentos de la canasta básica en tiendas o supermercados locales.
De acuerdo con su mandato, el MIDES está obligado a establecer normas y procedimientos para la prestación y el acceso a los programas sociales y los servicios que se presten, con una efectiva y bien entendida justicia social. Para ello, cuenta con criterios e instrumentos de focalización para la selección de beneficiarios, uno de ellos es la metodología Proxy Means Test, creada por el Banco Mundial, que incluye una ficha socioeconómica para poder evaluar las condiciones de pobreza de los hogares. Otro instrumento de focalización que se usa en dos programas sociales es la Ficha de Condiciones Socioeconómicas (FSE) con la metodología del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) para evaluar las condiciones de pobreza y pobreza extrema de las familias. Además, cada programa tiene definidos sus propios criterios de inclusión. Los criterios de focalización son adecuados, pero hace falta mejorar los manuales de operación, socializarlos y garantizar su aplicación. Cabe indicar que los recursos presupuestarios asignados al MIDES resultan insuficientes para dar cobertura y asistir al 23% de la población que vive en condición de pobreza extrema o al 59% de la población que vive en condición de pobreza.
